21世纪经济报道记者 钟雨欣 北京报道

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交通运输部相关数据显示，网约车监管信息交互系统3月份共收到订单信息7.16亿单，环比上升9.7%。其中，聚合平台完成1.97亿单，环比上升16.9%。这意味着，由聚合平台完成的订单量占总量的27.51%，已超过四分之一的份额。

“流量”与“运力”一拍即合，高效匹配供需，聚合平台搅动市场风云。近年来，网约车行业合规进程加速，聚合平台作为重要的市场参与者，应承担怎样的角色？在高速发展背后，如何给聚合平台定性，如何厘清聚合平台与网约车平台的权责边界……如此种种，成为一道道待解题。

4月26日，交通运输部等五部门联合发布《关于切实做好网约车聚合平台规范管理有关工作的通知》（以下简称《通知》）。21世纪经济报道记者梳理发现，在地方层面，已有济南、广州、天津、合肥等地先行先试，陆续出台相关法律法规、政策文件或征求意见稿，促进聚合平台规范健康发展。

定义“聚合”：关键的第一步

聚合平台到底“聚”的是什么？如何进行定义？

五部门近日发布的《通知》是国家层面首个关于网约车聚合平台监管的规定，其中明确，聚合平台指“依托互联网技术、与网约车平台公司合作、面向乘客并匹配供需信息，共同提供网络预约出租汽车服务的平台”。

目光转向地方，不难发现，“信息发布”“交易撮合”成为定义聚合平台的关键词。东南大学交通法治与发展研究中心执行主任顾大松此前在接受21世纪经济报道记者采访时也表示，聚合平台本身不直接从事客运服务，而是主要提供“交易撮合”，为网约车平台提供流量入口，将网约车平台的经营信息、交易信息等进行展示，撮合网约车平台和乘客的供需信息。并且，目前已有多地将聚合平台参考电子商务平台予以监管。

记者发现，《广州市交通运输局关于进一步规范网络预约出租汽车聚合经营行为的通知（征求意见稿）》拟明确，“网约车聚合平台经营者是指依托具有技术和用户优势的互联网平台，为乘客、驾驶员提供网约车线上服务，与平台内网约车企业共同提供网约车服务的电商平台。”

（21世纪经济报道记者整理制图）

中国司法大数据研究院社会治理发展研究部部长、中国政法大学知识产权研究中心特约研究员李俊慧表示，网约车平台可以独立为乘客提供网约车全流程、全链条服务，而网约车聚合平台需与网约车平台共同合作，才能为乘客提供完整的网约车全流程、全链条服务。

他进一步指出，从概念上看，网约车聚合平台作为“共同提供网络预约出租汽车服务的平台”，到底是否需要单独办理《网络预约出租汽车经营许可证》，还是可以不予办理，其背后的分歧在于此类平台与网约车平台“共同服务”的内涵。

“关于聚合平台的法律地位、定性问题，一直以来存在着一定争议。”中国交通运输协会法律工作委员会秘书长、北京市盈科律师事务所高级合伙人代现峰告诉记者，聚合平台法律地位的定性争议主要是聚合平台业务与网约车平台业务部分混同导致的。

代现峰认为，正确理解聚合平台法律地位及其性质至少应把握以下三点：一是从汉语的字面意思来看，聚合是指将分散的聚集到一起，其与被聚集者应存在本质的区别；二是从合同的履约主体来看，合同具有相对性，合同的相对方不能任意突破，相对方不是越多越好；三是从法律的适用来看，法律地位及性质最终要转变为法律责任的承担，法律适用具有统一性，聚合平台的法律地位及性质受法律适用的限制和影响。

核验责任：是否需要审“人证”“车证”？

聚合平台的资质核验责任一直是各界关注的焦点之一。从事网约车经营应当具备《网络预约出租汽车经营许可证》《网络预约出租汽车运输证》和《网络预约出租汽车驾驶员证》，即通常所说的“三证”。

五部门发布的《通知》规定，各地交通运输、电信、公安、市场监管、网信等部门要充分发挥地方层面交通运输新业态多部门协同监管工作机制作用，结合当地实际，研究探索规范网约车聚合平台管理的法规政策措施。要加强对网约车聚合平台经营行为的监督指导，督促网约车聚合平台对相关网约车平台公司落实核验责任，不得接入未在当地取得网约车经营许可的网约车平台公司，提供服务的驾驶员和车辆均应办理相应网约车许可。

由于《通知》规定相对原则，对于聚合平台落实核验责任是否需要审核至网约车驾驶员和车辆的层面，仍需进一步探索。

李俊慧认为，《通知》的规定意味着网约车聚合平台不得为未取得相应资质的平台、车辆和司机提供供需撮合或对接服务。对于聚合平台接入的网约车平台有无“网络预约出租汽车经营许可证”，“网约车聚合平台”承担直接责任，也是第一责任人。而对于接入的司机和车辆，有无相应许可，“网约车聚合平台”与网约车平台承担共同或同等责任，均有义务和责任进行相关核验。

在顾大松看来，《通知》的相关内容，既体现了法律的要求，也体现了政策导向的要求。“在法律层面，依据电子商务法，聚合平台作为电子商务平台，有义务对入驻平台的资质进行审核。对于人和车的审核，目前电子商务法的依据尚未涉及，但从行业自律的角度来看，聚合平台作为行业参与者，在整体行业合规化进程中应发挥自身力量，积极地去推动行业高质量发展。”

经记者梳理发现，目前在地方层面，对于聚合平台核验责任的规定也存在差异。

作为全国首个明确网约车聚合平台监管的地方性法规，《济南市客运出租汽车管理条例》规定，“网约车经营者取得经营许可后方可入驻聚合平台。聚合平台应当对接入的网约车经营者进行审核，未取得经营许可的不得接入。”

近期发布的《济南市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（征求意见稿）》拟进一步明确，“为网约车经营者与乘客提供信息中介、交易撮合服务的第三方网络聚合平台不得接入未取得经营许可的网约车平台公司，督促网约车平台公司做好接入车辆和驾驶员的管理，确保提供服务的车辆和驾驶员取得相应许可。”简单而言，对于人、车“双合规”的核验责任由网约车平台公司承担。

《合肥市出租汽车管理办法》也使用了相似的表述，要求聚合平台“做好对接入网约车平台公司的核验登记工作，不得接入未取得经营许可的网约车平台公司；督促网约车平台公司做好接入车辆和驾驶员的管理，确保提供服务的车辆、驾驶员取得相应许可”，同时指出，聚合平台实际从事网约车经营活动的，应当依法取得经营许可，并承担承运人责任。

《广州市交通运输局关于进一步规范网络预约出租汽车聚合经营行为的通知（征求意见稿）》和河南周口市《关于加强网约车聚合平台经营服务管理的通知》则都提到了聚合平台对“三证”的核验责任。

值得注意的是，广州市交通运输局在意见征集和采纳情况中透露，拟将征求意见稿第二条修改为“聚合平台应当要求申请进入平台提供服务的网约车企业提交其身份、地址、联系方式、与其经营业务有关的行政许可等真实信息，进行核验、登记，建立登记档案，并至少每六个月核验更新一次。”即仅需要审核平台经营许可证件，对“人证”、“车证”不再强调要求。

（图源：广州市交通运输局官网）

代现峰表示，网约车平台公司直接组织车辆运营、分配工作任务、确定服务价格、制定服务标准、决定收益分配，提供的是运输服务。聚合平台提供的是信息撮合服务，需要对其接入的网约车平台公司进行资质核验。

“广州征求意见稿修改的原因可能是要与《电子商务法》第二十七条、《网络交易监督管理办法》第二十四条保持一致，相关规定均强调电子商务平台经营者对平台内经营者的信息审核义务。而网约车驾驶员和车辆不是平台内经营者，人证和车证应由网约车平台进行审核。”代现峰说。

目前，各地对于聚合平台的监管仍处于探索阶段，未来如何进一步明确聚合平台核验对象及内容，厘清权利和责任的边界，还需要时间来给出答案。